Accompagner les moins qualifiés : d’une vision européenne à ses déclinaisons en France

En 2016, le Conseil européen a adopté la Recommandation "Upskilling pathways : new opportunities for adults"1, qui donne aux pays membres un nouveau cadre pour la formation des adultes, appuyé sur le développement du pouvoir d’agir pour les moins qualifiés d’entre eux. La vision défendue s’articule autour des principes de formation tout au long de la vie et de parcours d’apprentissages inclusifs et adaptés aux besoins des apprenants. Sur le plan systémique, la recommandation plaide pour des approches coordonnées, rassemblant tous les acteurs impliqués au niveau national et régional, dans une seule stratégie cohérente. 

La revue thématique française a consisté à mettre en perspective la recommandation européenne avec le cadre normatif national, notamment la loi « Liberté de choisir son avenir professionnel » et la stratégie d’action en faveur des demandeurs d’emploi, incarnée par le Plan d’investissement dans les compétences (PIC) et ses déclinaisons régionales (les Pactes régionaux d’investissement dans les compétences ou PRIC). Si, au début des investigations, une certaine cohérence d’objectifs a pu être observée – « réactivation » et remise en confiance de personnes éloignées de la formation et de l’emploi, accompagnements renforcés et individualisés, logique de parcours longs et progressifs –, une évolution dans les orientations nationales a ensuite été relevée. Préfigurant la réforme du RSA et la création de France Travail, le « plein emploi » s’est progressivement imposé comme objectif prioritaire. Cette évolution a contribué à redéfinir la formation et l’accompagnement comme des moyens (subordonnés aux besoins du marché) d’accroître le nombre de personnes en emploi, plutôt que des outils de développement des compétences ou de réduction des barrières sociales des moins qualifiés. 

En outre, l’objectif d’une forte coordination des acteurs s’est assez vite heurté à une superposition des mesures, financements et dispositifs, dont la multiplication a été soutenue par le PIC lui-même, sans qu’un pilotage unique et pluri-acteurs assure la convergence stratégique. Rappelons que le pilotage et la mise en œuvre des politiques pour le soutien et la réinsertion de personnes sans emploi en France traduisent une volonté de décloisonnement et de répartition des compétences entre l’État, en charge du Service public de l’emploi (SPE) et de la définition des lois et stratégies de mise en œuvre, les Régions, chargées de la formation professionnelle, et les départements, en charge de l’accompagnement social. Cependant, cette évolution reste dépendante des fluctuations et des tensions qui se révèlent lors de la mise en œuvre de réformes majeures comme celles engagées avec la loi « Avenir », le PIC et les PRIC ou la création de France Travail.

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   « Des parcours de renforcement des compétences : de nouvelles perspectives pour les adultes » (Concil Recommandation 2016/C 484/01)

Dans les trois régions observées : Bourgogne- Franche-Comté, Provence-Alpes-Côte d’Azur et Nouvelle-Aquitaine, le co-financement apporté par l’État via les PRIC avait pour but de favoriser le développement des compétences des demandeurs d’emploi les moins qualifiés. Pour autant, si certaines des logiques d’action retranscrivaient les objectifs fixés nationalement par le PIC (aller vers les publics les plus éloignés, individualiser l’accompagnement, prendre en compte des freins périphériques, créer des parcours sans couture, etc.), d’autres s’en distinguaient. Les observations révèlent notamment qu’au moment de l’étude, l’approche coordonnée s’est opérationnalisée de façon inégale sur le territoire français.

Dans cette nouvelle région issue de la fusion de trois anciennes, le PRIC a permis de réaffirmer le caractère prioritaire accordé à la formation des demandeurs d’emploi les moins qualifiés. Au-delà de la poursuite de dispositifs antérieurs, la Région adopte en 2018 plusieurs axes innovants : la transformation des modalités d’achat public de formation professionnelle pour les non qualifiés, celle-ci étant désormais considérée comme un Service d’intérêt économique général (SIEG)2 non soumis aux règles de la concurrence  ; l’animation d’un Contrat régional de filière « Métiers de la formation » (renforçant leur structuration en filière et leur adaptabilité aux enjeux régionaux) ; et le soutien à l’expérimentation par le biais d’appels à projets, parmi lesquels le dispositif « Mobilisation vers la formation » sélectionné pour l’enquête. 

Un objectif central pour la Région est alors de lutter contre les effets de la segmentation entre les différentes formes d’accompagnement dont les personnes les plus vulnérables ont besoin. Les élus régionaux estimaient nécessaire d’« aller chercher ceux qui ne franchissent plus la porte des institutions publiques, [mais] aussi de nouveaux acteurs avec lesquels [ils] n’avaient pas forcément l’habitude de travailler ». Dans le dispositif enquêté, les acteurs de l’intervention sociale et de la formation étaient ainsi incités à créer des projets communs pour l’accès à la formation des publics les plus vulnérables. Le renforcement des compétences de ces publics a mis en question les lignes de partage entre les compétences régionales de formation professionnelle et les compétences départementales d’action sociale et d’insertion, de même qu’a été mis en jeu le tryptique remobilisation-formation-emploi, que la notion de parcours visait à rendre opérationnel. Au moment de nos investigations, les départements n’étaient pas tous favorables aux expérimentations préfigurant la réforme du RSA et l’arrivée de France Travail. L’initiative régionale en matière de coordination semblait plutôt méconnue des acteurs départementaux, malgré l’existence d’instances de coordination et le parti pris par la Région de « s’engager dans l’élaboration et la signature des 12 pactes territoriaux d’insertion », pour « tricoter année après année, renforcer ce lien entre insertion et formation ». À l’échelle de l’appel à projet observé, le maillage des sorties du dispositif est relevé comme un point faible. L’enjeu de cohérence et de complémentarité de l’action des nombreux intervenants potentiels illustre la difficulté à décliner le plan dans sa double orientation (rehausser le niveau de l’emploi et celui des compétences des personnes les plus en difficulté sur le marché du travail) et à assurer la coordination requise.

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  « Services économiques que les États membres ou la Communauté européenne soumettent à des obligations spécifiques de service public en vertu d'un critère d'intérêt général. » (Livre blanc sur les services d'intérêt général, Document 52004DC0374)
   

Dans cette région, l’organisation des formations à destination des demandeurs d’emploi de longue durée ou des moins qualifiés est confiée à la Délégation régionale de Pôle emploi (désormais France Travail). Depuis 2016 en effet, un partenariat renforcé décharge la Région de l’achat de ces formations et instaure le transfert à Pôle emploi d’une portion équivalente du budget régional, une forme de régulation « unique en France ». Ce partenariat explique le choix de la Région de ne pas s’engager dans un PRIC (elle signe uniquement des avenants en 2021), et de laisser Pôle emploi déployer une stratégie en trois axes : formations qualifiantes de plus courte durée visant la (ré)insertion, formation en amont de la qualification, approche pédagogique innovante et expérimentations (axe co-piloté avec la Direction régionale de l’économie, de l’emploi, du travail et des solidarités ou DRETS). Les moyens « sans précédent » gérés par la Délégation régionale de Pôle emploi ont permis aux prestataires de l’axe 2 de développer une activité de repérage des bénéficiaires potentiels encore inconnus du service public de l’emploi, une plus forte individualisation de l’accompagnement et un suivi post-formation. Tout cela est assuré par des partenariats avec les associations locales, les entreprises d’insertion, les services d’orientation, de soutien social et de santé. C’est avec un plan de réduction des tensions de recrutement que la Région entre en jeu, plan qui invitait les demandeurs d’emploi de longue durée à la découverte de métiers en quête de main-d’œuvre, par l’intermédiaire d’un dispositif co-construit avec Pôle emploi. 

La collaboration de la Région avec les départements s’est avérée quant à elle hétérogène selon les territoires. Si la Région fait état d’une bonne coopération, notamment pour l’accès des bénéficiaires du RSA à la formation, les départements adhérents aux expérimentations ont revendiqué une nouvelle « légitimité pour animer une dynamique territoriale » et « (…) coordonner les interventions des différents acteurs de manière plus harmonisée, plus régulée, sur l’accompagnement vers l’emploi des publics les plus éloignés ». Ainsi, si les orientations nationales du PIC sont clairement retranscrites dans leur mise en œuvre régionale, cela se fait par un équilibre institutionnel original qui laisse transparaître, pour les demandeurs d’emploi moins qualifiés de longue durée, un glissement volontaire de compétences de la Région à Pôle emploi. Mais les ambitions de certains départements de porter les politiques d’insertion, au-delà de leurs attributions d’accompagnement social, risquent de brouiller la cohérence générale de l’action territoriale. 

Dans cette région, le PRIC a constitué une manne financière inédite (le budget ayant presque doublé), mobilisée pour renforcer la politique antérieure et ouvrir la voie à une coordination des différents acteurs autour de la formation des moins qualifiés, désignés comme une priorité absolue. Une part de l’effort s’est portée sur la sécurisation financière de certains publics, afin de pallier leur exclusion de la formation professionnelle. Ce renforcement s’est par ailleurs illustré par l’évolution d’un dispositif antérieur, qui jusque-là ne ciblait que des personnes ayant déjà consolidé un projet professionnel, afin qu’il accueille des publics plus éloignés. À l’origine uniquement accessible sur prescription, ce dispositif a été ouvert aux orienteurs1, aux candidatures spontanées et aux bénéficiaires du revenu de solidarité active. Cette logique d’action s’est appuyée sur un réseau d’acteurs qui travaillaient déjà beaucoup ensemble, avec une coordination régionale forte, portée dans chacun des huit départements par des chargés d’animation territoriaux. Présentés comme une spécificité régionale, leur mission était de faire le lien avec l’ensemble des partenaires. La Région précise qu’« un protocole d’accord avec tous les conseils départementaux a été signé, avec notamment un premier objectif qui était de permettre aux conseillers en insertion des départements, des structures d’insertion et des Plans locaux pour l’insertion et l’emploi d’orienter directement leur public vers nos dispositifs [régionaux] ». 

Les expérimentations menées en préfiguration de la réforme du RSA et de l’arrivée de France Travail dans plusieurs départements ont également contribué à renforcer cette stratégie. À ce titre, la Région a mis en place un programme spécifique de professionnalisation des conseillers en insertion des départements et, réciproquement, au sein des organismes de formation en charge du déploiement du dispositif, en vue d’adapter ce dernier aux bénéficiaires du RSA. Ainsi, davantage que dans les deux autres régions, la coordination des actions régionales et départementales à destination des publics éloignés de l’emploi concrétise les textes européens, la Région précisant travailler « extrêmement bien » avec les départements en s’étant adaptée à chaque conseil départemental. L’observation du dispositif à l’échelle locale rend compte des coopérations préétablies sur ce territoire, en cohérence avec les orientations nationales et européennes de coordination. Comparativement aux autres Régions observées, l’évolution des orientations nationales illustrée par les réformes à venir transparaît également plus clairement.

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  Associations, services sociaux du département, chantiers d'insertion, médecine du travail, etc.

Dans chacune des trois régions, l’observation d’un dispositif inscrit dans le PRIC a permis de repérer, à l’échelle des professionnels de l’accompagnement et de la formation, les ajustements découlant des orientations nationales et des logiques d’action régionales. La priorité mise sur les moins qualifiés et/ou les plus éloignés de l’emploi, la logique de parcours sans couture et l’approche coordonnée dictées par le PIC et les PRIC se heurtent, sur le terrain, à l’évolution du public accueilli et à l’articulation des différentes compétences et professionnalités au sein des structures impliquées. 

L’ouverture de l’accès aux dispositifs et le développement de « sas » via les expérimentations impulsées par les PRIC, en parallèle d’un effet de sélection déclenché par la reprise post-pandémique du marché du travail, ont conduit vers ces structures (notamment les organismes de formation) un public qui n’était pas accueilli auparavant. Certaines structures étaient par ailleurs incitées à développer des stratégies de captation (implantation dans les quartiers, recours aux médiateurs sociaux) et la mise en œuvre de pratiques comme l’« aller vers » face aux situations de non-recours. Présentant des besoins hétérogènes et des freins à l’insertion plus importants que les publics accueillis jusque là, freins par ailleurs amplifiés par les crises sanitaire et économique récentes, les publics accompagnés ont demandé des formes renforcées de soutien et d’adaptabilité des professionnels de l’accompagnement et des formateurs. Ce qui n’est pas sans générer des difficultés pour ces derniers qui voient leur métier évoluer, comme l’indiquait un responsable d’organisme de formation : « ils ne sont pas éducateurs spécialisés, ils ne sont pas psychologues ou voilà, ils sont formateurs avant tout ». 

L’élargissement du champ d’action et/ou de l’offre d’accompagnement, conséquence directe des orientations prises et de l’augmentation de ressources générée par les PRIC, a pu engendrer par ailleurs une superposition de dispositifs voire une concurrence entre prestataires pour y inscrire les ayants droits. Mais au-delà, ce sont les lignes de partage entre les compétences de formation, d’action sociale et d’insertion qui se sont trouvées floutées. Dans tous les contextes locaux observés, l’effort est mis sur la coordination et le réseau partenarial, en se dotant notamment de « nouveaux » profils de référents/coordinateurs. Dans la perspective de s’adapter aux situations individuelles, la nature de l’accompagnement devient en effet plurielle. Il n’y a pas « un » mais « des » accompagnements qui impliquent des postures professionnelles complémentaires (formation, insertion, coaching, psychologie, éducation spécialisée, travail social, évolution professionnelle, médico-social, etc.). Mais s’observent également des formes d’hybridation des champs professionnels avec l’objectif de générer des économies de fonctionnement pour les organismes prestataires. Cependant, cette tendance se heurte aux aspirations des professionnels, en quête d’une coordination permettant à chacun de conserver ses prérogatives et compétences.

Les observations menées aux échelles régionale et infrarégionale rencontrent-elles finalement la recommandation européenne en matière de renforcement des compétences des publics éloignés de l’emploi ? 

Sur le fond, la vision large plébiscitée par l’Union européenne ne se retranscrit que partiellement dans le contexte observé. En effet, les objectifs d’employabilité, et de réduction des pénuries de main-d’œuvre par une mobilisation soutenue de ces publics (à l’instar de l’accompagnement renforcé des bénéficiaires du RSA) tendent à prendre le pas sur la logique des parcours individualisés préconisée au niveau européen. Cette tendance s’est accélérée avec la loi de 2023 pour le plein emploi. D’autres facteurs de progression évoqués dans la recommandation, tel que « réaliser tout son potentiel », « apprendre tout au long de la vie » ou encore « jouer un rôle actif dans la société » sont parfois occultés par les nouvelles priorités nationales. S’ils transparaissent bien dans l’action des opérateurs locaux, ceux-ci regrettent parfois de ne pouvoir aller au bout de leur accompagnement : « Former c’est donner envie. Et pour donner envie à quelqu’un qui est âgé, (…) sort d’une expérience douloureuse, soit de l’accident, soit de la maladie – et souvent il y a rupture d’un parcours professionnel choisi – il faut du temps, et des fois on l’a pas le temps » (un formateur). L’accès à la formation implique des renoncements et des acceptations, c’est un véritable processus qui demande un temps dont les acteurs ne disposent pas toujours. 

Sur la forme, les Régions veillent à garder une main sur l’orientation et la formation des demandeurs d’emploi, tout en cherchant à fédérer les autres acteurs ou à prôner l’hybridation des interventions dédiées aux publics fragilisés. Cependant, de fortes asymétries perdurent sur le plan de la coordination. Les acteurs territoriaux recherchent tous la mise en relation et la construction de partenariats, sans aboutir véritablement à une action intégrée. Le cadre analytique du Cedefop [4], élaboré pour encourager concrètement l’élaboration de stratégies nationales cohérentes avec la recommandation européenne, indique parmi ses points clés la recherche d’une « vision partagée », d’une « gouvernance pluri-acteurs et multiscalaire » qui reconnaisse « le rôle stratégique joué par les acteurs de terrain ». Dans les contextes observés, la gouvernance territoriale des dispositifs reste encore une question ouverte.

[1] Cedefop, 'Thematic country review on upskilling pathways for low-skilled adults in France. Key findings of the first research phase', Cedefop research paper, no 94, Luxembourg: Publications Office, 2023. 

[2] Cedefop, 'Thematic country review on upskilling pathways for low-skilled adults in France: key findings of the second and third research phases and suggestions for future action'. Cedefop research paper, Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2024. 

[3] A. Chatagnon, M. Sgarzi, « Construire et sécuriser les mobilités. Le CEP au cœur du dialogue entre acteurs », In Lefresne, F., Verdier, E., Le temps des mobilités et des reconversions professionnelles, Marseille : Céreq Essentiels, no 5, 2024. 

[4] Cedefop, 'Empowering adults through upskilling and reskilling pathways: Vol. 2: Cedefop analytical framework for developing coordinated and coherent approaches to upskilling pathways for low-skilled adults', Cedefop reference series, No 113, Luxembourg: Publications Office, 2020.