Les partenaires sociaux, acteurs de la certification professionnelle

La réforme de 2018 vient renforcer la place des partenaires sociaux dans le processus décisionnel statuant sur l'opportunité de l'existence d’une certification. Cette place est toutefois différente selon le type de certification : diplômes et titres à finalité professionnelle ou certificats de qualification professionnelle (CQP) délivrés par les branches. Les diplômes de l’enseignement supérieur ont un statut spécifique (cf. encadré 4).

Pour les diplômes et titres à finalité professionnelle, le principe des commissions professionnelles consultatives (CPC) est désormais généralisé jusqu'au BTS. Apparues dès 1948 pour le CAP et le brevet professionnel, ces instances ont pour mission d'examiner les projets de création, de révision ou de suppression de ces diplômes et titres et de leurs référentiels. Avant la dernière réforme, on dénombrait 14 CPC au ministère de l’éducation nationale, 7 au ministère de l’Emploi, une au ministère des Affaires sociales, une au sein du ministère de l’Agriculture, une au sein du ministère des Sports pour les métiers du sport et de l'animation et une au ministère de la Culture pour le spectacle vivant. Alors que dans la loi de 2018 la dimension ministérielle de ces commissions est explicitement conservée, 11 CPC communes à plusieurs ministères sont finalement instituées par un décret n° 2019-958 du 13 septembre 2019 (cf. encadré 3). Les partenaires sociaux sont majoritaires parmi les membres à voix délibérative (10 sièges sur 16). Mais alors qu'une représentation des branches professionnelles, dans le contexte actuel de leur fusion, aurait pu être envisagée, ce sont des membres des organisations représentatives de salariés (ORS) et d’employeurs (ORE) au niveau national et interprofessionnel ainsi que multi-professionnel qui sont désignés pour y siéger.

Cette réforme confère surtout aux partenaires sociaux un réel pouvoir décisionnel, qu'ils ne possédaient pas jusque-là. Ces instances rendent en effet désormais un avis conforme, c’est-à-dire contraignant à caractère impératif, auquel le ministère certificateur doit se conformer. Deux exceptions à ce principe subsistent toutefois. D'une part, la définition des modalités d'évaluation des compétences et connaissances (comme les modalités d'examen), en vue de la délivrance de ces diplômes et titres, est laissée aux ministères certificateurs eux-mêmes et n'est donc pas du ressort des CPC. D'autre part, lorsque la certification est requise pour l'exercice d'une profession (en application d'une règle internationale ou d'une loi), la CPC compétente n'émet alors qu'un avis simple, conformément aux principes qui gouvernent la réglementation professionnelle. Enfin, même s'ils sont en apparence majoritaires, il serait erroné de percevoir les « partenaires sociaux » comme un bloc homogène aux intérêts toujours communs. Dans les cas où les votes sont partagés entre ORE et ORS  au sein des CPC, ce sont les représentants de l’état (6 sièges sur 16) qui arbitreront les différends. S'appuyant sur son expérience de précédentes études des CPC sous leur ancienne forme [5], le Céreq pourra analyser de telles situations, par des travaux sur les nouvelles CPC dans lesquelles il siège.

Les CQP, en tant que certifications de branche, reposent sur le paritarisme des commissions paritaires nationales de l'emploi (CPNE), qui décident de l’opportunité de leur création, modification ou suppression. Elles peuvent également choisir le répertoire de certifications dans lequel il sera inscrit (RNCP ou RSCH). Cette réforme est venue apporter une précision indispensable sur la propriété intellectuelle du CQP, enjeu d’importance dans le marché de la certification professionnelle qui semble se développer. En effet, une CPNE n’ayant pas de personnalité morale, cette propriété ne pouvait lui être conférée. Dorénavant, elle peut déterminer à l'occasion de la création d'un CQP quelle sera la personne morale détentrice de ces droits.

La loi de 2018 a également transformé la composition et les missions de la Commission nationale de la certification professionnelle (CNCP), qui est désormais rattachée à France compétence. Les partenaires sociaux y sont toujours présents mais n'y deviennent pas majoritaires. Détenant auparavant 10 des 32 sièges de la CNCP, leur place est confortée puisqu’ils sont désormais 8 sur 19 membres à voix délibérative par la présence d’un représentant de chaque ORE et ORS au niveau national et interprofessionnel (Cf. encadré 1).

Les missions de cette commission sont renforcées en tant que garante de la cohérence du paysage des certifications. Elle peut demander aux ministères et organismes certificateurs la mise en place de correspondances, totales ou partielles, entre la certification professionnelle dont ils sont responsables et d'autres équivalentes et de même niveau, et leurs blocs de compétences. Si l’organisme certificateur ne satisfait pas cette demande, France compétences peut procéder au retrait de la certification professionnelle du répertoire. Cette nouvelle commission doit également identifier les métiers et compétences particulièrement en évolution ou en émergence, pour lesquels des conditions simplifiées d’enregistrement des certifications professionnelles doivent être instaurées. Elle contribue également à l'harmonisation de la terminologie employée par les ministères et organismes certificateurs pour l'intitulé des certifications professionnelles, les activités qu'elles visent et les compétences qu'elles attestent, et veille à la qualité de l'information, à destination des personnes et des entreprises, sur les certifications nationales comme internationales.

Depuis sa création en 2002, la nature et l'autonomie de la CNCP, rattachée d'abord au Premier ministre puis au ministre en charge de la Formation professionnelle, ont fait l'objet de débats. Avait-t-elle la légitimité d'assumer les missions que le législateur lui a confiées ? Quelles formes juridiques pouvait-elle prendre : agence, autorité administrative indépendante... ? Dès 2009, le législateur avait chargé le gouvernement de remettre au Parlement un rapport sur l'opportunité d'adapter le régime juridique de la CNCP au regard de ses missions, rapport qui n'a jamais été publié. La réforme de 2018 s’essaie à répondre à ces interrogations en modifiant le rattachement institutionnel de cette commission et la portée juridique de ses avis. Bien qu'intégrée à France compétences, établissement public national à caractère administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la Formation professionnelle, cette commission de la certification voit son autonomie expressément consacrée par le législateur. En effet, pour les deux répertoires de certifications dont elle a la gestion (RNCP et RSCH), elle rend désormais des avis conformes, et pas seulement consultatifs, auxquels France compétences ne peut contrevenir.

Les nouvelles Commissions professionnelles consultatives interministérielles

Si la loi du 5 septembre 2018 s’est concentrée sur les finalités certifiantes de la formation professionnelle, elle est restée, comme les précédentes réformes, bien silencieuse sur la question de leur reconnaissance dans la relation de travail.

Au niveau collectif, seule la négociation triennale de branche en matière de formation professionnelle et d'apprentissage porte sur la reconnaissance des qualifications acquises du fait d'actions de formation ou de VAE. Déjà peu contraignantes puisqu’il s’agit d’une obligation juridique de moyen (négocier) et non de résultat (conclure un accord), ces négociations débouchent sur peu de dispositions précises [4]. Le processus en cours de restructuration et de fusion des branches ne sera pas sans conséquences sur de telles négociations : en sortiront-elles renforcées ou plus affaiblies ?

En effet, tout en redéfinissant les missions de la branche, les pouvoirs publics se sont également appuyés sur une série de rapports (Poisson en 2009, Combrexelle en 2015, Quinqueton en 2015) pour initier un mouvement de forte réduction du nombre de branches, en plusieurs étapes législatives successives toutes destinées à accélérer ce processus (4 interventions législatives entre la loi du 5 mars 2014 et les ordonnances du 22 septembre 2017). Cette diminution se manifeste par la fusion du champ d'application de la convention collective d'une branche fusionnée avec celui d'une branche de rattachement, dès lors qu’un certain nombre de conditions de fragilité sont réunies ou qu’il s’agit de renforcer la cohérence de leur champ d’application.

Un tel processus n’est pas sans conséquences sur les classifications professionnelles des branches concernées. Une fois la procédure de fusion initiée, les partenaires sociaux disposent d’un délai de cinq ans pour négocier de nouvelles dispositions communes dans un accord d’harmonisation. Mais si tel n’est pas le cas, et si la convention de rattachement ne peut être adaptée à la situation de la branche fusionnée, d’importantes difficultés peuvent naître — en particulier si les systèmes de classification présentent des différences majeures —, et déboucher sur de sérieux contentieux en termes de classement et de progression salariale. Le conseil constitutionnel a toutefois émis une réserve concernant « les situations spécifiques » aux branches fusionnées. Que peut-il y avoir de plus spécifique à une branche que sa classification ?

Au-delà des enjeux juridiques soulevés par le texte même de la réforme de 2018, la question de l’effectivité de cette nouvelle législation se pose dorénavant. Capitalisant sur ses précédentes recherches en matière de création ou de reconnaissance des certifications et donc des compétences (cf. En savoir plus), ainsi que sur sa présence confirmée dans la quasi-totalité des CPC, le Céreq est en position privilégiée d'observation et d'analyse de l'effectivité de la réforme. Les intentions affichées par le législateur seront-elles suivies des effets attendus ? De prochains travaux du Céreq s'emploieront à répondre à cette question.

[1] Élaborer une stratégie nationale de compétences, France Stratégie, note d'analyse, février 2017.
[2] « La refonte du système des diplômes et des certifications professionnelles », P. Caillaud, Droit social n°12, Dalloz, 2018.
[3] « Droit à la qualification et diplôme : le jardin des partenaires sociaux », P. Caillaud, Relief n°53, Céreq, 2016, pp. 21-31.
[4] Quelle reconnaissance conventionnelle des diplômes dans les relations formation-emploi ?, P. Caillaud, N. Quintero, F. Séchaud, Net.Doc n°117, Cereq, 2014.
[5] Place et rôle des professionnels dans la conception des diplômes professionnels, P. Caillaud, V. Gosseaume, L. Poulain, R. Garrigues, C. Grumeau, P. Kalck, C. Labruyère, J. Paddeu, Net.Doc n°89, Céreq, 2012.
[6] « 30 ans d'homologation des titres. Un mode de certification à l'image des diplômes », P Veneau, D. Maillard, E. Sulzer, Céreq Bref n°218, 2005.